Art. 13 Bst. f BVO – Voraussetzung für die Einleitung eines Verfahrens um Erteilung einer humanitären Aufenthaltsbewilligung ist ein noch nicht rechtskräftig entschiedenes Asylverfahren oder die Ausreise nach rechtskräftigem Abschluss des Asylverfahrens. Der Ausreise gleichgestellt ist die Anordnung einer Ersatzmassnahme bei nicht durchführbarem Vollzug (Vorläufige Aufnahme gemäss Art. 14a ANAG). Aus dem Sinn des Gesetzes ergibt sich, dass die Voraussetzung der Ausreise wieder an die Stelle der Voraussetzung der vorläufigen Aufnahme tritt, sobald diese aufgehoben ist.
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Niederlassungsrecht GVP 1999 R–1 B. Verwaltungspraxis I. Grundlagen, Organisation, Gemeinden
1. Aufenthalt und Niederlassung Art. 13 Bst. f BVO – Voraussetzung für die Einleitung eines Verfahrens um Ertei- lung einer humanitären Aufenthaltsbewilligung ist ein noch nicht rechts- kräftig entschiedenes Asylverfahren oder die Ausreise nach rechtskräftigem Abschluss des Asylverfahrens. Der Ausreise gleichgestellt ist die Anordnung einer Ersatzmassnahme bei nicht durchführbarem Vollzug (Vorläufige Auf- nahme gemäss Art. 14a ANAG). Aus dem Sinn des Gesetzes ergibt sich, dass die Voraussetzung der Ausreise wieder an die Stelle der Voraussetzung der vorläufigen Aufnahme tritt, sobald diese aufgehoben ist. Aus dem Sachverhalt: Die Familie M., jugoslawische Staatsangehörige aus Kosovo, stellten 1991 ein Asylgesuch, das mit Entscheid vom 2. März 1993 abgelehnt wurde; gleichzeitig wurde gestützt auf einen Bundesratsbeschluss die kollektive vorläufige Aufnahme verfügt. Diese Massnahme wurde vom Bundesrat per
30. April 1998 wieder aufgehoben und das Kantonale Amt für Ausländerfra- gen des Kantons Zug (KAFA) setzte der Familie M. die vom Bund empfoh- lene Ausreisefrist per 30. April 1999 an. Daraufhin reichte die Familie M. beim KAFA ein Gesuch um Erteilung einer Jahresaufenthaltsbewilligung im Sinne einer sogenannten humanitären Bewilligung gestützt auf Art. 13 Bst. f der Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO) ein. Mit Verfügung vom 22. Dezember 1998 lehnte das KAFA das Gesuch ab bzw. erklärte sich nicht bereit, das Gesuch dem für die Prüfung und den Ent- scheid zuständigen Bundesamt für Ausländerfragen (BFA) zur Prüfung zu unterbreiten. Gegen diesen Entscheid erhob Familie M. Beschwerde beim Regierungs- rat. Zur Begründung wurde geltend gemacht, eine besonders enge Bezie- hung zur Schweiz, insbesondere ein langjähriger Aufenthalt, gute Integra- tion, eingeschulte Kinder, könnten gemäss Weisungen des BFA die An- forderung an die Dringlichkeit der Notlage allenfalls herabsetzen. Und in einem neueren Bundesgerichtsentscheid sei dazu festgehalten worden, ein 10-jähriger, untadeliger Aufenthalt in der Schweiz führe grundsätzlich zur Gewährung einer Ausnahme von den ausländerrechtlichen Begrenzungs- massnahmen. Die Familie M. erfülle die Voraussetzung der langjährigen, klag- losen Integration, eines tadellosen Leumunds und der finanziellen Unab- hängigkeit. Auch wenn sie noch nicht 10 Jahre in der Schweiz lebten, so sei 163
Niederlassungsrecht GVP 1999 R–1 doch ihre immerhin 8-jährige Aufenthaltsdauer zu berücksichtigen. Im übri- gen handle es sich bei der 10-Jahresregel nicht um eine starre, unveränderli- che Limite, sondern lediglich um eine Richtschnur. C. In ihrer Vernehmlassung vom 9. April 1999 beantragte das KAFA die Abweisung der Beschwerde. Es wurde dazu u.a. ausgeführt, auf das Gesuch vom 12. November 1998 hätte gar nicht eingetreten werden dürfen. Denn das Asylgesuch der Familie Mujolli sei vor Einreichung des vorliegenden Gesuchs um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung bereits rechtskräftig ab- gewiesen und die Ersatzmassnahme der vorläufigen Aufnahme sei bereits vor Einreichung dieses Gesuchs wieder aufgehoben worden. Gemäss Art. 12 Bst. f des Asylgesetzes sei in solchen Fällen die Einreichung eines Gesuchs um Erteilung einer fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligung und damit die Prüfung einer Härtefallregelung ausgeschlossen. D. Nachdem der Bundesrat infolge der kriegerischen Ereignisse in der Provinz Kosovo am 7. April 1999 erneut die kollektive vorläufige Aufnahme von jugoslawischen Staatsangehörigen mit letztem Wohnsitz in der Provinz Kosovo beschlossen hatte, verfügte das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) am 14. Juni 1999 auch die vorläufige Aufnahme der Familie M. Aufgrund dieser Massnahme reichte diese am 10. August 1999 beim KAFA erneut ein Gesuch um Erteilung einer humanitären Aufenthaltsbewilligung ein mit Ver- weis auf ihre erneute vorläufige Aufnahme. Bereits am 16. August 1999 hob jedoch der Bundesrat diese Massnahme wieder auf und setzte die Ausreise- frist auf den 31. Mai 2000 fest. Das KAFA teilte daraufhin der Familie M. unter Hinweis auf die bereits wieder aufgehobene vorläufige Aufnahme und ihren noch nicht 9-jährigen Aufenthalt in der Schweiz mit, auf das Wiederer- wägungsgesuch könne nicht eingetreten werden. Aus den Erwägungen: II.1. Gegenstand des am 12. November 1998 eingereichten Gesuchs der Beschwerdeführer war die Erteilung einer sogenannten Härtefallbewilligung im Sinne von Art. 13 Bst. f der Verordnung des Bundesrates vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO; SR 823.21). Gemäss dieser Bestimmung kann Ausländern beim Vor- liegen eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalls oder staatspolitischer Gründe eine Bewilligung in Ausnahme von den Höchstzahlen erteilt wer- den. Zuständig zur Erteilung der Bewilligung ist gemäss Art. 52 Abs. 1 Bst. a BVO das Bundesamt für Ausländerfragen auf Antrag der kantonalen Frem- denpolizeibehörde.
a) Gemäss Art. 12f des Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979 (AsylG; SR 142.31) kann nach Einreichung eines Asylgesuches und bis zur Ausreise nach rechtskräftigem Abschluss des Asylverfahrens oder bis zur Anordnung einer Ersatzmassnahme kein Verfahren um Erteilung einer fremdenpolizeili- chen Aufenthaltsbewilligung eingeleitet werden, ausser es bestehe ein An- spruch darauf. Artikel 17 Abs. 2 und 3 des Asylgesetzes bleiben vorbehalten. 164
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b) Ein Anspruch auf die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung besteht für Ehegatten von Schweizer Staatsangehörigen (Art. 7 des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer vom 26. März 1931; ANAG, SR 142.20), von niedergelassenen Ausländerinnen und Ausländern (Art. 17 ANAG) sowie im Rahmen des Rechts auf Achtung des Familienle- bens (Art. 8 EMRK). Hingegen besteht kein Anspruch auf Einleitung eines Verfahrens um Erteilung einer sogenannten humanitären Aufenthaltsbewil- ligung gemäss Art. 13 Bst f. BVO. Es liegt vielmehr im Ermessen des Kan- tons, ob er ein derartiges Verfahren einleiten will (vgl. BGE 119 Ib 33 E. 2b). Vorliegend kann ein Anspruch weder aus einer Ehe mit einer Schweizerin noch mit einer Ausländerin mit Niederlassungsbewilligung hergeleitet wer- den. Ebensowenig liegt ein Familiennachzug vor. Ein Anspruch auf Ertei- lung einer Aufenthaltsbewilligung im Sinne von Art. 12f AsylG besteht des- halb nicht.
c) Voraussetzung für die Einleitung eines Verfahrens um Erteilung einer fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligung ist gemäss Art. 12f AsylG die Ausreise nach rechtskräftigem Abschluss des Asylverfahrens. Dieser gleich- gestellt ist die Anordnung einer Ersatzmassnahme bei nicht durchführbarem Vollzug (Vorläufige Aufnahme gemäss Art. 14a ANAG). Aus dem Sinn des Gesetzes ergibt sich, dass die Voraussetzung der Ausreise wieder an die Stel- le der Voraussetzung der vorläufigen Aufnahme tritt, sobald diese aufgeho- ben ist. Ein Verfahren um Erteilung einer fremdenpolizeilichen Aufenthalts- bewilligung kann deshalb im Falle einer vorläufigen Aufnahme nur solange eingeleitet werden, als diese noch nicht aufgehoben ist. Nach deren Aufhe- bung ist als Voraussetzung der Einleitung grundsätzlich wiederum eine Aus- reise erforderlich. Das Asylgesuch der Beschwerdeführer wurde am 2. März 1993 abgelehnt. Die vorläufige Aufnahme der Beschwerdeführer wurde per 30. April 1998 aufgehoben. Voraussetzung dafür, dass auf das Gesuch der Beschwerdefüh- rer vom 12. November 1998 ein Verfahren zur Erteilung einer Aufenthalts- bewilligung gemäss Art. 13 Bst. f BVO hätte eingeleitet werden können, wäre deshalb gemäss Art. 12f Abs. 1 AsylG grundsätzlich die Ausreise der Beschwerdeführer gewesen. Das erneute Gesuch der Beschwerdeführer um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung traf zwar am 11. August 1999 beim KAFA ein; zu einem Zeitpunkt also, als die Beschwerdeführer wieder vor- läufig aufgenommen waren. Diese Massnahme wurde aber bereits drei Ar- beitstage später, d.h. am 16. August 1999 vom Bundesrat wieder aufgehoben, so dass die Einleitung des Verfahrens betreffend Aufenthaltsbewilligung ge- stützt auf Art. 13 Bst. f BVO bzw. die Weiterleitung des entsprechenden Gesuchs an das BFA wiederum nicht möglich war.
d) Vorbehalten bleiben gemäss Art. 12f AsylG die Art. 17 Abs. 2 und 3 AsylG. Gemäss Art. 17 Abs. 2 AsylG kann der Kanton einem ihm zugewie- senen Gesuchsteller eine fremdenpolizeiliche Aufenthaltsbewilligung ertei- 165
Politische Rechte GVP 1999 R–2 len, sofern das Asylgesuch vor mehr als vier Jahren eingereicht worden ist. Häufigster Anwendungsfall dieser Bestimmung ist die Erteilung einer huma- nitären Aufenthaltsbewilligung gemäss Art. 13 Bst. f BVO. Will der Kanton von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, hat er dies dem Bundesamt für Ausländerfragen unverzüglich anzuzeigen. Aus Art. 17 Abs. 3 AsylG, wonach die Regelung von Art. 17 Abs. 2 AsylG nicht nur während des erstinstanzlichen Asylverfahrens, sondern auch wäh- rend des Asylbeschwerdeverfahrens sinngemäss zur Anwendung gelangt, kann e contrario geschlossen werden, dass der Kanton eine Bewilligung nur bis zum rechtskräftigen Abschluss des Asylverfahrens erteilen kann. Ent- sprechend spricht auch die Botschaft des Bundesrats davon, dass eine Bewil- ligung erteilt werden könne, «sofern das Asylgesuch bereits vier Jahre hän- gig» sei. Seit dem Abschluss der Asylverfahren der Beschwerdeführer am 2. März 1993 besteht deshalb keine Möglichkeit mehr zur Erteilung einer Bewilli- gung gemäss Art. 17 Abs. 2 und 3 AsylG. Regierungsrat, 9. November 1999
2. Politische Rechte Art. 31 Abs. 1 und 1bis, 77 Abs. 2 Bst. c und Abs. 2 Bundesgesetz über die politi- schen Rechte vom 17. Dezember 1976 (BPR; SR 161.1); § 52 VRG; § 2 Abs. 1 Organisationsgesetz. – Aufsichtsbeschwerde «wegen Irreführung der Wäh- lerschaft» im Zusammenhang mit der Liste 4 mit dem Titel «Seniorenliste/ Parteilose» bei den Gesamterneuerungswahlen der zugerischen Mitglieder des Nationalrates für die Amtsperiode 2000–2003. – Formelles (E. I): Wahl- beschwerde oder Aufsichtsbeschwerde (E. 1 und 2); Regierungsrat als Auf- sichtsbehörde über die Staatskanzlei (E. 3). – Materielles (E. II): Aufsichts- beschwerde als Anzeige und Ueberprüfungsbefugnis der Aufsichtsbehörde (E. 1); Vorliegend besteht insbesondere deshalb kein Grund zum Einschrei- ten der Aufsichtsbehörde, weil die Stimmberechtigten nicht irregeführt wur- den (E. 2) Aus dem Sachverhalt: A. Am 24. Oktober 1999 findet die Gesamterneuerungswahl der zugeri- schen Mitglieder des Nationalrates für die Amtsperiode 2000–2003 statt. Mit Publikationen in den Amtsblättern vom 1. und vom 9. April sowie vom
13. August 1999 wurden die politischen Parteien bzw. Gruppierungen aufge- fordert, für diese Wahl bei der Staatskanzlei bis spätestens 30. August 1999, 18:00 Uhr, Wahlvorschläge einzureichen. Innerhalb der Wahlanmeldefrist wurde – nebst vier weiteren Wahlvorschlägen – auch ein Wahlvorschlag mit der Bezeichnung «Seniorenliste/Parteilose» eingereicht. Die eingereichten 166